О роли АППМ в реформировании нормативной правовой базы в сфере семеноводства и в сфере контрольно-надзорной деятельности

Резвый Геннадий Иванович
Член комитета ТПП РФ по развитию частного предпринимательства, малого и среднего бизнеса, независимый антикоррупционный эксперт нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ.

С целью формирования благоприятного нормативного регулирования в сфере сельского хозяйства Дирекция и Правление Ассоциации заняли более принципиальную позицию, чем прежде. В частности, позиция участников Ассоциации доводилась до Министерства экономического развития РФ посредством участия в оценке регулирующего воздействия некоторых проектов НПА Минсельхоза России, Правительства РФ и ФС РСН на портале Regulation.
В результате удалось:

1. Отклонить утверждение Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений» по следующим причинам:

• в соответствии с нормами ст. 71 и ст. 72 Конституции России семеноводство сельскохозяйственных растений не входит ни в сферу ведения РФ, ни в сферу совместного ведения РФ и её Субъектов;
• в соответствии с нормой ст. 37.1 149-ФЗ «О семеноводстве» Государственный надзор в области семеноводства не является самостоятельным видом надзора и происходит только при федеральном государственном лесном надзоре (лесной охране) и государственном надзоре в области сельского хозяйства;
• проект Постановления предусматривает проведение контрольно-надзорных мероприятий в отношении семян сельскохозяйственных растений (согласно названию проекта), что невозможно. Семена не являются субъектами права и не могут совершать противоправных действий. Нормой п. 6, ч. 5, ст. 2 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю (надзору) проводятся только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но не семян;
• нормой п. 2 и пп. «а», п. 7 проекта Постановления установлены действия контрольно-надзорного органа в отношении нарушителей «требований» в области семеноводства семян сельскохозяйственных
  растений. Это противоречит п. 1, ст. 2 294-ФЗ, которым подобные действия допускаются исключительно в отношении «обязательных требований». То есть не любых, а только обязательных. В настоящее время обязательных требований к семенам законодательством РФ не предусмотрено;
• нормой пп. «в», п. 10 проекта Постановления предусмотрены осмотр семян сельскохозяйственных растений, отбор образцов и проведение лабораторных исследований и экспертизы. Подобные действия незаконны, так как результаты лабораторных исследований или экспертизы будут характеризовать семена по отношению к какому-либо стандарту, а в соответствии со ст. 28 149-ФЗ подтверждение соответствия семян любому стандарту осуществляется в соответствии с положениями ст. 21 184-ФЗ, то есть добровольно, — следовательно, не может быть предметом проверки;
• проект Постановления противоречит п. 2 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 328 и п.2 Постановления Правительства РФ от 24 марта 2006 года № 164, в которых полномочия ФОИВ по организации проведения сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений признаны избыточными и подлежащими упразднению.

2. Отклонить изменения, подготовленные Минсельхозом России в Постановление Правительства РФ от 31.01.2013 № 69 «Об утверждении Положения о федеральном государственном карантинном фитосанитарном надзоре» (далее — проект Постановления), по следующим причинам:

• п. 2 проекта Постановления противоречит части 1, ст. 8 ФЗ «О карантине растений», так как не содержит основной задачи государственного карантинного фитосанитарного контроля, предусмотренной законом;
• пп. «а», п. 7 проекта Постановления устанавливает то, что включает государственный карантинный фитосанитарный контроль (надзор). При этом нормы, указанные разработчиком в данном пункте, противоречат части 2, ст. 8 ФЗ «О карантине растений», где закон однозначно устанавливает места проведения государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) (чч. 1, 2, 3, п. 2, ст. 8), определяет предмет (ч. 4, п. 2, ст. 8) и методы контроля (п. 3, ст. 8);
• разработчик умышленно смешивает понятия государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) и проверки. Между тем ч. 7, ст. 2 ФЗ «О карантине растений» установлено, что является государственным карантинным фитосанитарным контролем (надзором), а ч. 6, ст. 2 294-ФЗ установлено, что является проверкой. Это совершенно разные мероприятия, и их результаты по закону оформляются совершенно разными документами (ч. 4, п. 2, ст. 8 ФЗ «О карантине растений») и (ч. 1, ст. 16 294-ФЗ);
• нормы пп. «в» и пп. «г», п. 7 проекта не являются предметом государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора), поэтому не могут содержаться в данном проекте Постановления
  Правительства;
• п. 8 и п. 16 Положения устанавливают виды проверок. При этом таких полномочий разработчику закон не даёт. Ст. 7 ФЗ «О карантине растений» поручается установить Порядок проведения Государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора). Порядок проведения проверок и их виды устанавливаются другим законом — № 294-ФЗ;
• п. 9 проекта Положения устанавливает мероприятия, которые будут проводиться при осуществлении Государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора). При этом перечень мероприятий
  проекта Постановления Правительства необоснованно расширяет перечень, установленный ч. 3, ст. 8 ФЗ «О карантине растений»;
• п. 13 проекта Положения противоречит п. 2 и п. 3, ст. 8 ФЗ «О карантине растений», так как законом установлено, что Государственный карантинный фитосанитарный контроль (надзор) осуществляется не за деятельностью, а за выполнением работ, и не везде, а в строго установленных местах;
• п. 17 и п. 18 Положения вводится некий «Перечень объектов контроля». Таких поручений в ст. 7 ФЗ «О карантине растений» не содержится;
• приложением к проекту Положения установлены объекты государственного контроля. Данный перечень разработчиком чрезмерно расширен и выходит за пределы установленного ст. 8 ФЗ «О карантине растений»;
• пп. «а», п. 3.1.1 приложения к проекту Положения предусмотрено отнесение к категориям риска в зависимости от нарушения «Правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками». Ответственность за данные нарушения предусмотрена ст. 10.1 КоАП РФ. Следует отметить, что ответственность нормами КоАП действительно предусмотрена, но самих Правил борьбы с карантинными, Правил борьбы с особо опасными
  и опасными вредителями растений, Правил борьбы с возбудителями болезней растений, Правил борьбы с растениями-сорняками не существует — следовательно, нарушить их невозможно, а надзорный орган сможет манипулировать составами правонарушений;
• пп. «в», п. 3.1.1 приложения к проекту Положения не является предметом Государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора).

3. Свои замечания и предложения к разрабатываемым проектам и действующим НПА, от имени Ассоциации, направлялись в Экспертную рабочую группу № 5, состав которой был утверждён министром М.А. Абызовым в рамках исполнения программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности».

В этой части деятельности Дирекции Ассоциации был проведён анализ регулирующего воздействия Приказа Минсельхоза России от 13 июля 2016 г. № 293 «Об утверждении порядка выдачи фитосанитарного сертификата, реэкспортного фитосанитарного сертификата, карантинного сертификата» (зарегистрирован в Минюсте России
12 августа 2016 года). Приказ ограничивал право участников Ассоциации на оформление карантинного сертификата без проведения обеззараживания склада получателя продукции, также это право ограничивалось
необходимостью отсутствия правонарушений в области карантина растений. А одну и ту же партию подкарантинной продукции приходилось платно обследовать каждый раз при оформлении фитосанитарных документов.

В результате 13 февраля 2018 года Приказом министра сельского хозяйства РФ № 64 Приказ Минсельхоза от 13.07.2016 № 293 был изменён.

В частности:

• устранён барьер, когда карантинный сертификат (далее — КС) оформлялся на каждую партию подкарантинной продукции, вывозимую из карантинной зоны. Теперь КС оформляется только на ту подкарантинную продукцию, для которой характерен карантинный объект, в связи с выявлением которого установлена зона;
• больше не требуется документ, подтверждающий проведение профилактического фитосанитарного обеззараживания складских помещений, предназначенных для хранения заявленной к ввозу подкарантинной продукции;
• больше не требуется проводить лабораторное обследование части партии для оформления фитосанитарных документов. Заключение теперь оформляется на всю партию и действует до тех пор, пока партия не переместится в новое место хранения;
• больше не требуется отсутствие неустранённых нарушений в области карантина растений, касающихся заявленной продукции, мест её заготовки, хранения и переработки, а также способов её транспортировки;
• теперь переоформить фитосанитарный сертификат можно даже тогда, когда срок его действия истёк;
• отменён Приказ Минсельхоза России № 414, который устанавливал необходимость проведения ежегодных профилактических карантинных фитосанитарных обеззараживаний. В настоящее время такой необходимости законом больше не предусматривается.

4. Также был проведён анализ регулирующего воздействия Приказа Минсельхоза России от 13 февраля 2008 года № 43 «Об установлении и упразднении карантинной фитосанитарной зоны, установлении и отмене карантинного фитосанитарного режима, о наложении и снятии карантина» (зарегистрирован в Минюсте России 5 марта 2008 года № 11281). Этот приказ как дамоклов меч висел над каждым предприятием, осуществляющим свою деятельность в сфере сельского хозяйства.

В результате аналитический материал был направлен в Министерство экономического развития и Министерство юстиции России с предложением предписать Минсельхозу России отменить Приказ № 43, противоречащий действующему законодательству и препятствующий нормальному развитию бизнеса.

В настоящее время проект Приказа Минсельхоза России об отмене Приказа № 43 подготовлен и размещён на портале Regulation для общественного обсуждения. Таким образом, после отмены данного приказа заработают нормы 206-ФЗ «О карантине растений» о порядке установления и отмены карантинных фитосанитарных зон.

5. Чтобы решить проблему ежегодного оформления в Минсельхозе России «выписок из Реестра селекционных достижений, допущенных к использованию», был проведён анализ регулирующего воздействия Приказа Минсельхозпрода России от 1 июля 1997 года № 306 «О порядке ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных», устанавливающий порядок оформления этих документов.

Установлено, что данный Приказ отменён Приказом Минсельхоза России ещё 23 ноября 2001 года № 1054 «Об отмене Приказа Минсельхозпрода России от 1 июля 1997 года № 306 “О порядке ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород
животных”».

Между тем выписки из Реестра продолжают оформляться и до настоящего времени, чем серьёзно осложняют деятельность лиц, ввозящих на территорию РФ семена и посадочный материал. Поэтому было принято решение обратиться в Министерство экономического развития и Министерство юстиции России с предложением предписать Минсельхозу России исполнить Приказ Минсельхоза № 1054 и отменить «Инструкцию о ввозе», утверждённую Минсельхозпродом и ФТС России 08.05.1997, на основании которой такие выписки в настоящее время применяются при таможенном оформлении семян и посадочного материала.

В настоящее время «Инструкция о ввозе» не отменена, работа по её отмене продолжается и к ней предполагается привлечь ФТС России.

6. Чтобы решить проблему с проведением систематических карантинных фитосанитарных обследований, проверок, замаскированных под карантинные фитосанитарные обследования, назначения лиц, ответственных за карантин и ведение журналов учёта, проведён анализ приказа Минсельхоза России № 160.

В результате аналитический материал был направлен в Министерство экономического развития и Министерство юстиции России с предложением предписать Минсельхозу России отменить Приказ № 160 как противоречащий действующему законодательству и препятствующий нормальному развитию бизнеса.

23 августа 2018 года Министром сельского хозяйства РФ Д.Н. Патрушевым подписан, а 17 сентября 2018 года зарегистрирован (№ 52170) в Министерстве юстиции РФ Приказ МСХ РФ № 385 «О признании утратившими силу приказов Министерства сельского хозяйства РФ от 22.04.2009 № 160 и от 26.03.2013 № 148».

Таким образом, в настоящее время больше не существует обязанности проводить систематические карантинные фитосанитарные обследования своих предприятий. Больше не требуется распорядительный документ о назначении ответственного за такие обследования, также не требуется план проведения систематических обследований.

В настоящее время законом установлен только один вид обследования — карантинное фитосанитарное (п. 21, ст. 2 206-ФЗ «О карантине растений»). При этом законом установлено, что карантинное фитосанитарное обследование проводит только должностное лицо Россельхознадзора.

7. Чтобы решить проблему участников Ассоциации с необходимостью исполнения нормативных актов СССР и нормативных актов, содержащих необязательные нормы, был проанализирован Приказ ФС Россельхознадзор № 744 «Об утверждении Перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Россельхознадзором мероприятий по государственному контролю (надзору) и Порядка его ведения» (далее — Приказ № 744).

Приказ № 744 представляет собой перечень нормативных актов, содержащих обязательные требования, которые могут проверяться при проведении проверок. Проявив чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, ФС Россельхознадзор необоснованно включила в данный приказ НПА СССР и НПА с необязательными нормами, что препятствовало свободному предпринимательству и осложняло проведение проверок незаконными требованиями.

Так как подобные действия противоречили норме п. 1.1, ст. 15 ФЗ от 26.12.2008 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которой прямо запрещено «…проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР» — было предложено направить Представление Рабочей группы № 5 на имя Руководителя РСН России с предложением внести изменения в свой приказ.

В настоящее время изменения внесены, но пока не все замечания Ассоциации учтены. Поэтому работа в этом направлении продолжается.

8. В сентябре 2018 года Минсельхоз России разместил на портале Regulation проект Федерального закона «О семеноводстве». Данный проект также был проанализирован, и установлено, что разработчики предлагают:

• вернуть незаконную обязательную сертификацию семян;
• узаконить незаконное ведение государственного реестра селекционных достижений, допущенных к использованию;
• создать предмет для проведения проверок Россельхознадзором;
• вмешиваться в процесс селекции;
• создать федеральную информационную систему в области семеноводства
  таким образом, чтобы иностранные селекционеры смогли получить данные о родительских формах, используемых при производстве гибридных семян. То есть опубликовать ноу-хау российских селекционеров;
• узаконить обязательный платный ГМО-контроль за семенами (в настоящее время он проводится за счёт бюджета).
  Аналитические замечания и факты противоречия закону направлены в Министерство экономического развития РФ.

Дополнительно считаем необходимым рассказать о наиболее значимых НПА, вступивших в силу к 2019 году.

7 июня 2018 года Россельхознадзором издан приказ № 572, утверждающий формы проверочных листов. Теперь каждый предприниматель может самостоятельно оценить свою деятельность с использованием вопросов из проверочных листов. При этом других вопросов при проведении проверок задаваться не должно.

С 1 июля 2017 года вступил в силу ряд нормативно-правовых документов в области карантина растений Евразийского экономического союза:

• «Об утверждении Единых карантинных фитосанитарных требований, предъявляемых к подкарантинной продукции и подкарантинным объектам на таможенной границе и на таможенной территории Евразийского экономического союза», утверждено решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30 ноября 2016 года № 157;
• «Об утверждении единого перечня карантинных объектов Евра- зийского экономического союза», утверждено решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30 ноября 2016 года № 158;
• «Об утверждении Единых правил и норм обеспечения карантина растений на таможенной территории Евразийского экономического союза», утверждено решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30 ноября 2016 года № 159.

Таким образом, проводить карантинную фитосанитарную экспертизу для каждого государства — члена Союза теперь не нужно. По результатам одной экспертизы продукция свободно перемещается в любое из пяти государств.

• Федеральным законом от 28.12.2017 № 429-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон «О карантине растений». В частности, часть 5 статьи 34 предложено изложить в следующей редакции: «Лабораторные исследования проб и (или) образцов подкарантинной продукции, предусмотренной частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, до 1 января 2021 года проводятся за счёт средств собственников подкарантинной продукции». Таким образом, лабораторные исследования всей ввозимой подкарантинной продукции будут осуществляться за счёт собственников. Несмотря на то что это противоречит нормам 294-ФЗ и Решениям Верховного суда РФ.
• Во исполнение норм 206-ФЗ «О карантине растений», с 01.01.2018 карантинный сертификат оформляется в виде электронного документа в ФГИС АРГУС-ФИТО. Однако процесс оформления несколько удлинился — до 7 дней на выезд для отбора проб и 3 дня на оформление карантинного сертификата.
• Проводить обеззараживание подкарантинной продукции и подкарантинных объектов теперь могут не только подведомственные или аффилированные с РСН организации, а любые имеющие лицензию. Порядок оформления таких лицензий утверждён Постановлением Правительства РФ. Административный регламент находится в разработке.
• Вступило в силу Постановление Правительства РФ от 08.02.2018 № 128 о контроле в местах производства семян и посадочного материала. Данной нормой возвращаются существовавшие ранее и отмененные … импортные карантинные разрешения. Теперь они называются проще — разрешение на ввоз.

Таким образом, прежде чем ввозить семенной или посадочный материал, следует ознакомиться с данным Постановлением Правительства и оформить разрешение на ввоз.

• Лабораторные исследования с целью установления карантинного фитосанитарного состояния, в целях карантинной сертификации, теперь вправе проводить любые аккредитованные лаборатории, в том числе не подведомственные и не аффилированные с Россельхознадзором. Следует поручить своим юристам проверять наличие такой аккредитации, потому что не все лаборатории Россельхознадзора её имеют. При этом следует помнить, что наличие международной аккредитации не даёт права на проведение лабораторных исследований, необходима только российская аккредитация.
• Вступил в силу Приказ МСХ РФ от 23.01.2018 № 23 об организации мониторинга территории. Планы проведения мониторинга размещаются на официальных сайтах Теруправлений РСН и позволяют собственникам подготовиться к визиту инспекторов. Не до конца прозрачный НПА, поэтому проведение мониторинга может с лёгкостью превращаться в проведение проверки. Однако практика по новому регулированию ещё не наработана.

Статья опубликована в «Сборнике докладов XII ежегодной конференции АППМ 2019»